Door ontideologisering en bureaucratisering is de afgelopen decennia een nieuw soort democratie ontwikkeld, meent F.R. Ankersmit. In een dergelijke ‘plebiscitaire’ democratie zijn de burgers aan de heidenen overgeleverd omdat zij geen enkel middel meer hebben om daadwerkelijk greep op de politiek te krijgen. Men maakt veelal onderscheid tussen twee soorten van democratie: de directe en de representatieve democratie. In de directe democratie komt heel het volk bij elkaar om gezamenlijk bepaalde beslissingen te nemen. Zo ging het in het klassieke Athene, en zo gaat het nu nog in sommige Zwitserse kantons. Maar zodra een talrijke bevolking op grote afstanden van elkaar woont, kan dat uiteraard niet meer. Dan kiest de bevolking haar representanten die in de volksvertegenwoordiging de noodzakelijke politieke beslissingen nemen. Zo is de gang van zaken in de representatieve democratie.

Anders dan veel mensen denken, is de representatieve democratie boven de directe democratie te verkiezen. Zelfs wanneer de directe democratie realiseerbaar zou zijn, kan men er beter niet aan beginnen. In ons land werd de representatieve democratie ingevoerd in 1848, nu dus precies anderhalve eeuw geleden. Vanzelfsprekend heeft dat systeem sindsdien allerlei evoluties doorgemaakt. Alle menselijke instituties moeten zich voortdurend aanpassen aan de veranderende eisen van de tijd; en met de representatieve democratie is het niet anders. Sommige van die veranderingen, hoe belangrijk ook, lieten het wezen van de representatieve democratie onverlet. Maar in bepaalde gevallen droegen ze bij aan de perfectionering daarvan. Zo valt niet te betwijfelen dat door het ontstaan van politieke partijen aan het einde van de vorige eeuw de representativiteit van de politiek vergroot werd en de greep van de burger erop versterkt.

Twee ontwikkelingen hebben afbreuk gedaan aan het goede functioneren van de representatieve democratie: de ontideologisering en de bureaucratisering. Sinds wij, met Kok voorop, onze ideologische veren hebben afgeschud, zijn de politieke partijen dichter bij elkaar komen te staan dan ooit tevoren. Dat heeft geresulteerd in een veel realistischer en zakelijker politiek, en in twee paarse kabinetten. Maar het heeft ook geleid tot een verminderde greep van de burger op de politiek. Want naarmate politieke partijen dichter bij elkaar staan, maakt de keuze van de burger voor de ene dan wel de andere partij navenant minder verschil voor het uiteindelijke beleid. Hoe kleiner dus de verschillen tussen de partijen zijn, hoe kleiner de invloed van de burger op het beleid is, en hoe meer de politiek zich in haar eigen autonomie kan opsluiten. In zijn bepaald verontrustende boek Duizend dagen kamervragen (1998) heeft voormalig D66-Kamerlid Hans Jeekel recentelijk getoond hoezeer de Tweede Kamer buiten spel geplaatst werd als gevolg van de bureaucratisering van de publieke besluitvorming. De bureaucratie identificeert de belangrijkste politieke problemen, initieert de besluitvorming daarover, voert die zelf reeds naar een fase waarin terugkeer daarop in de praktijk onmogelijk is en ziet ten slotte toe op de uitvoering daarvan. De rol van de Tweede Kamer werd aldus gereduceerd tot die van een hulpeloze, naïeve en doorgaans slecht ingevoerde buitenstaander. De Tweede Kamer werd aldus vrijwel geheel geabsorbeerd door de uitvoerende macht.

Voegen we deze beide ontwikkelingen samen, dan is het beeld het volgende. In de representatieve democratie had de burger, via zijn representanten, de mogelijkheid invloed uit te oefenen in het centrum van de politieke besluitvorming, namelijk in de interactie tussen Tweede Kamer en regering. Maar door de ontideologisering en de bureaucratisering werden de lijnen van de burger naar dat centrum van besluitvorming gaandeweg doorgesneden. De ontideologisering transformeerde de Tweede Kamer van een gezelschap dat de politieke meningsverschillen in de natie weerspiegelde tot een vage en diffuse ideologische eenheid. En die eenheid werd vervolgens opgenomen in de nog weer grotere eenheid waarin, onder leiding van de bureaucratie, de wetgevende en de uitvoerende macht met elkaar vergroeiden. Kende de representatieve democratie een verscheidenheid aan politieke actoren – de burger, de politieke partij, de wetgevende macht en de uitvoerende macht – dan zijn daarvan nu in feite alleen de burger en de staat overgebleven. Kortom, door dat toevallige samengaan van ontideologisering en van bureaucratisering sloot de politiek zich als het ware in zichzelf op en presenteerde zich als een ontoegankelijk geworden massieve eenheid aan de burger.

Deze evolutie kan men het beste omschrijven als de overgang van de representatieve naar wat ik aan zou willen duiden als de ‘plebiscitaire’ democratie. Het belangrijkste in die overgang is dat het element van representatie verdwijnt uit de relatie tussen burger en politiek. Wat overblijft is dat de burger bij verkiezingen een min of meer algemeen oordeel uitspreekt over het gedrag van de staat over de laatste jaren, zoals in een plebisciet gebeurt. In een aantal opzichten betekent dit een ingrijpende herformulering van de relatie tussen de burger en de politiek. De grootste gemene deler van die veranderingen is dat de plebiscitaire democratie een veel ruwer en botter instrument is ter controle van de staat dan de representatieve democratie. Het werkt maar eens in de vier jaar en dan nog op een veel grotere afstand van de staat dan in de representatieve democratie. Want bij die laatste zijn de representanten van de burger in principe betrokken bij alle fasen van het proces van de politieke besluitvorming. Maar met het afsterven van de representatie en van de politieke partij blijft daar weinig meer van over. De burger kan nu achteraf alleen nog maar ja of nee zeggen: de plebiscitaire democratie is de politiek van het fait accompli. Bovendien zijn de signalen die van het electoraat uitgaan veel meer multi-interpretabel in de plebiscitaire democratie dan in de representatieve democratie. Waar in de representatieve democratie de impulsen die uitgaan van het electoraat steeds verder gedetailleerd en verfijnd worden in de interactie tussen volksvertegenwoording en de regering, hebben verkiezingen in de plebiscitaire democratie meer het karakter van uitingen van algehele publieke tevredenheid of ontevredenheid. Dat berooft de uitspraken van het electoraat van veel van hun politieke betekenis. Ze kunnen nu eerder gezien worden als reacties op bijvoorbeeld een (on)gunstig economisch klimaat dan op het door de regering gevoerde beleid. Verkiezingsuitslagen krijgen daarmee dezelfde status als het soort van onderzoeksresultaten van het Sociaal en Cultureel Planbureau. In de representatieve democratie verschuiven volksvertegenwoordigers en politieke partijen het zwaartepunt van de interactie tussen burger en staat in de richting van de staat.

Nu volksvertegenwoordiger en politieke partij van het politieke toneel beginnen te verdwijnen, verschuift dat zwaartepunt steeds meer in de richting van de burger. Daar ligt de kern van de overgang van de representatieve naar de plebiscitaire democratie.Dat zal vast een bron van vreugde zijn voor aanhangers van het referendum en de directe democratie. Maar hun vreugde zal snel getemperd worden zodra ze zich realiseren dat deze ‘overwinning’ betaald wordt met een reëel verlies aan invloed van de burger op de publieke besluitvorming. Want je kan veel beter een aan jouw zaak toegewijde volksvertegenwoordiger hebben in het hart van de regering, dan dat je je mijlenver van dat centrum bevindt. En bij deze nadelen van die plebiscitaire democratie waar wij naar toe groeien, komt nog een extra nadeel dat specifiek geldt voor ons land. Wat voor lelijks men ook over de plebiscitaire democratie zou willen beweren, het is en blijft altijd nog wel een democratie. En ook daar kan de burger nog corrigerend optreden. Zo kan de burger in de VS (waar de plebiscitaire democratie reeds gerealiseerd werd) zijn ontevredenheid op een min of meer effectieve manier uitdrukking geven door op de andere grote politieke partij te stemmen. En inderdaad is een systeem met twee ongeveer even grote politieke partijen het beste waarop men hopen mag in de plebiscitaire democratie.

Zonder een tweepartijenstelsel is men in de plebiscitaire democratie aan de heidenen overgeleverd omdat de burger dan geen enkel middel meer heeft om greep op de politiek te krijgen. Maar met het door Paars bewerkte rearrangement van de politieke verhoudingen zit dat er voor ons land helaas niet in. Paars splitste het politieke spectrum op een manier die het ontstaan van een tweepartijenstelsel in de praktijk vrijwel onmogelijk maakt in dit land. Het onvermogen van het CDA om op een adequate manier te reageren op de na 1994 ontstane situatie is wat dat betreft illustratief. Door de samenstelling van Paars is de positie van het CDA ook inderdaad ‘objectief’ hopeloos. Zeker valt er veel moois in Paars te ontwaren. Daar staat echter tegenover dat Paars ons plaatste op het hellend vlak van de representatieve naar de plebiscitaire democratie zonder evenwel de garanties te bieden voor een min of meer veilige landing wanneer we straks bij die plebiscitaire democratie terechtkomen. De vergaderzaal van de oude Tweede Kamer, voormalig bastion van de representatieve democratie.

Ankersmit is hoogleraar intellectuele en theoretische geschiedenis aan de R. U. Groningen. Dit artikel is verschenen in: NRC Handelsblad van 17-12-1998, Opinie, p. 8.
(Copyright! © 1999 Media Resultant b.v., resp. de oorspronkelijke uitgever en/of de auteurs)